Francisco Esquivel V.

 

1.- El contexto fiscal de la ley 

El ajuste fiscal neoliberal 

 

En Costa Rica se ha generado un creciente déficit del Gobierno Central. Dicho déficit llegó en 2019 al 7% del  Producto Interno Bruto (PIB), como se observa en el gráfico 1. Desde 2009 tal déficit ha crecido gradualmente  sin que se realicen acciones apropiadas de política fiscal. El gráfico revela que el problema actual es el resultado  de la acumulación de déficits de una década. En línea negra se muestran los gastos del Gobierno Central y en  línea azul los ingresos; el déficit se muestra como un área morada. Al respecto, es claro que se trata de un  problema de ingresos insuficientes y de un crecimiento descontrolado del gasto. 

 

De esta manera, año tras año, al no existir los ingresos suficientes para financiar los gastos, el Gobierno ha  tomado deuda, interna y externa, que se ha acumulado hasta llegar a un nivel cercano al 60% respecto al PIB.  Este nivel de endeudamiento es bastante elevado para una economía pequeña como la costarricense. Es decir,  el problema fiscal es real. Lo que se debe analizar es cuál es la mejor opción para reducirlo. La opción neoliberal  no es consistente, ni sostenible a mediano y largo plazo. Además utiliza herramientas que atacan los derechos  humanos. 

 

Dado este panorama, se aprobó en 2018 la ley de ajuste fiscal que permitirá una reducción moderada del déficit  fiscal, en el mediano plazo. En el corto plazo, por el contrario, el déficit aumentó en 2019, como lo muestra el  gráfico 1. En ese año se aplicó el recorte indiscriminado de gastos lo que frenó el crecimiento de las erogaciones.  Con esto, se continuó el proceso iniciado en 2018 que impidió el aumento del gasto. Pero, como el recorte ha  sido indiscriminado, no hay garantía de que tal freno aplicado al gasto sea sostenible en los siguientes años. Por  otro lado, la contracción económica anuló el efecto de los ajustes de los mecanismos de recaudación de ingresos.  Se esperaba un incremento de ingresos al aplicar las nuevas reglas de recaudación de impuestos, lo que no se  logró porque la baja de la producción erosionó la base sobre la cual se calculan los tributos, como se reporta en  el gráfico 1. En consecuencia, el resultado fiscal del 2019 revela lo insuficiente de la estrategia liberal. Sin  controlar adecuadamente los gastos, y protegiendo los ingresos superiores de la población, no es posible bajar  el déficit.

 

El principal componente de la ley de ajuste fiscal es la conversión del impuesto sobre las ventas a un impuesto  sobre el valor agregado (IVA), que amplía la base de cobro del tributo, principalmente a los servicios. Un estudio  del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, publicado en agosto de  2018, concluyó que, al pasar del gravamen sobre las ventas al nuevo IVA, “el impuesto resulta aún más  regresivo… el 10% más pobre destina más del 8% de su ingreso al pago del impuesto, en tanto que el 10% más  rico solamente destina el 1.37% de su ingreso”. Por el lado de los ingresos, esto se complementó con varios  cambios como el ajuste del impuesto sobre la renta de las personas, que recaerá sobre los salarios y las pensiones  más altas. Pero, no hay acciones para gravar adecuadamente a los grandes contribuyentes, con lo que se revela  que la ley tiene una “opción preferencial” por los segmentos de ingreso alto. 

En ese sentido, los componentes de la ley no tocan apropiadamente a los grupos de ingreso alto por lo que el  resto de la población absorberá la mayor parte de los costos. Al respecto, hay información que hace pensar que  lo que se denomina como grandes contribuyentes y grandes empresas territoriales (GETES) no contribuye  adecuadamente a la tributación. En los últimos diez años, el impuesto a la renta de las personas jurídicas (donde  están los grandes contribuyentes) cambió del 3,1% al 2,6% respecto al PIB. Eso significa una pérdida anual de  150.000 millones de colones. Por el contrario, el aporte del impuesto a la renta de las personas físicas (que  normalmente son personas de ingreso medio y bajo) aumentó del 0,7% al 1,4% respecto al PIB. Además, un  informe presentado en abril de 2018 por la Contraloría General de la República (CGR) indicaba que el 25% de las  GETES declaró pérdidas o ninguna utilidad, durante el período 2010 – 2016 (La Nación, 10/4/2018). Tal reporte  encontró situaciones curiosas como: “la presentación de gastos por depreciación cuando no se informa sobre  activos, presentación de otros gastos financieros cuando no se informa sobre pasivos”. Esta realidad tributaria  de las grandes empresas contrasta con lo establecido en la ley, que no contiene acciones apropiadas destinadas  a este tipo de empresas. 

En la parte del gasto, se aprobó la aplicación de un sistema de evaluación del desempeño de los funcionarios  públicos. Esto debe rendir sus frutos en el mediano y en el largo plazo, aportando al control del crecimiento del  gasto salarial. Sin embargo, además de lo anterior, se introdujo una regla fiscal cuyo objetivo es la reducción del  gasto público real. Es claro que debe controlarse el crecimiento del gasto. Hay dos vías para enfrentar el asunto.  Una opción es el recorte indiscriminado del gasto, con énfasis financista, sin importar las repercusiones sobre las  funciones esenciales del estado, ni su efecto en la protección de los derechos humanos. La otra vía es un control  ordenado del crecimiento del gasto, con las técnicas modernas de presupuestación que permiten compatibilizar  la restricción de los recursos con la administración del gasto de acuerdo a la eficiencia y la calidad del mismo. La  ley opta por la primera vía: el control indiscriminado. Por ejemplo, la regla fiscal establece que, si la deuda del  Gobierno es superior al 50% respecto al PIB, lo que se cumple hoy, se exime a las autoridades fiscales de ejecutar  los gastos que hayan sido asignados legalmente a fines específicos. 

 

Se trata de una regla de inspiración neoliberal. El énfasis se pone en lo financiero y no en las funciones estatales  estratégicas. Mediante la regla fiscal y otras acciones relacionadas, el Ministerio de Hacienda tiene una capacidad  discrecional de recorte de gasto que pone en peligro las funciones vitales de la acción pública. El riesgo de este  aspecto es abrir la posibilidad de que un gabinete económico conservador pueda lesionar seriamente algunas  capacidades esenciales del estado costarricense, principalmente en el campo social y en la protección de los  derechos humanos. Esto ya se está experimentando. Por ejemplo, la ley eliminó el financiamiento estatal del  principal fondo social: el Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF). Al respecto, la ley suprime la obligación del Gobierno de aportar recursos a ese fondo, que normalmente equivalen al 1% del PIB.  Así, el gasto de FODESAF queda a discreción del Ministerio de Hacienda. La forma de redacción en esta materia, por parte de la ley, revela la naturaleza financista e indiscriminada que está a la base de la regla fiscal. La ley de  FODESAF establecía una fórmula clara de financiamiento de dicho fondo:

“Artículo 26.- 

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley,  por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los  ingresos estimados y presupuestados por el Poder Ejecutivo mediante la asignación equivalente a  593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de  diferentes infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y  cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.” 

La ley de ajuste fiscal, sin ningún miramiento, aplicó el recorte indiscriminado modificando este artículo 26. La  parte subrayada en la cita anterior fue eliminada: 

“Refórmese el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares… para que se lea de la  siguiente manera: 

(…) 

Artículo 26- 

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley,  por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los  recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los  trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.” 

¡Sorprendente¡ El artículo 26 tenía unos pocos años de existencia. Se creó precisamente para garantizar el  financiamiento del principal fondo social del país. Y aquí, la ley, con absoluta frialdad, elimina los recursos por el  equivalente al 1% del PIB. Quienes defienden este tipo de acciones argumentan que se hace porque los recursos  del FODESAF no se administran eficientemente. Pero, eso no da base para que se elimine el financiamiento de  un plumazo. Tal acción demuestra que existe lo que hemos denominado el recorte indiscriminado. La alternativa  es la aplicación de las técnicas modernas de presupuestación que permiten compatibilizar la restricción de los  recursos con la administración del gasto de acuerdo a la eficiencia y la calidad del mismo. Este caso de FODESAF  es un ejemplo de la lógica de regla fiscal. Sin embargo, aún hay más. En la mira están el financiamiento  constitucional para la educación y el Fondo de financiamiento de las universidades públicas (FEES), el  financiamiento constitucional para el Poder Judicial, y otros fondos similares. Que se requiere mejorar la  eficiencia y la calidad del gasto que se financia con esos recursos. Desde luego. Pero, no es con el recorte  indiscriminado que se logra la eficiencia y la calidad del gasto público. 

 

Ya se están aplicando las primeras acciones para el desmantelamiento de algunas funciones básicas del estado.  En esa dirección, debe mencionarse el ataque a las transferencias que financian funciones sociales. En el  recuadro 1 se presenta un reporte reciente sobre lo que está sucediendo con las transferencias en los últimos  años. Es importante notar en el gráfico que contiene este recuadro la línea amarilla que representa el gasto en  destinos específicos como proporción del PIB. De 2018 a 2020 esta proporción bajará dos puntos porcentuales  del PIB, lo cual es un ajuste exagerado sobre partidas que están destinadas a la función social del estado. Esto se  está produciendo porque, en términos reales, el gasto en destinos específicos se está disminuyendo o se  mantiene en términos nominales (es decir a precios de cada año). Al respecto, se está usando un juego  macroeconómico, que sólo conoce el especialista en la materia. Se argumenta que no se están tocando este  gasto porque se mantiene igual en términos nominales. Pero con esto, en realidad, el gasto baja en términos  reales luego de que se descuenta la inflación. En la figura 2 se explica con más detalle este truco del enfoque  liberal.

 

Recuadro 1 

 

Las primeras acciones contra las transferencias a las funciones sociales

 

 

 

 

 El gobierno logró ahorrarse ¢328.000 millones en el 2020 gracias a que la reforma fiscal flexibilizó el giro  de dinero para los destinos específicos. La flexibilización fue estrenada en el Presupuesto Nacional del 2020 y representó un respiro para las  finanzas públicas. …. 

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas eliminó diez destinos, entre ellos, el que daba al  Patronato Nacional de la Infancia (PANI) parte de los recursos recaudados con el impuesto sobre la renta,  así como los recursos del impuesto sobre la venta que se otorgaban al Fondo de Desarrollo y  Asignaciones Familiares (Fodesaf). 

La reforma tributaria, además, creó nuevas reglas, por lo que ahora las demás obligaciones se girarán  según el estado de las finanzas públicas. 

La Nación: 6 de enero de 2020, página 3A 

 

Un episodio sucedido a finales de 2019, revela la visión estratégica del Ministerio de Hacienda para bajar el gasto  social. El FODESAF frecuentemente tiene problemas para que el Ministerio de Hacienda le traslade los recursos establecidos para su financiamiento. Así, a lo largo de los años, se ha acumulado una deuda que ya adquiere un  nivel muy alto. Se ha contabilizado esta deuda que tiene el Gobierno con el FODESAF y se calcula en  aproximadamente un billón de colones. Es decir, un 3% respecto al PIB. Pero, la anterior Ministra de Hacienda,  que fue la encargada de iniciar el ajuste fiscal de la presente administración, se negó a pagar tal deuda,  argumentando que la ley de ajuste fiscal de 2018 había eliminado los destinos específicos. En el recuadro 2 se  muestra la forma en que se reportó el hecho en uno de los medios de comunicación. 

Con esto, la ministra se mantuvo en una línea dura, con el fin de mantener la tendencia al descenso del gasto  social basado en transferencias, tal como se mostró en el recuadro 1, mediante la línea amarilla del gráfico  respectivo. Tal acción confirmó lo que muestra la figura 1, la reducción de las transferencias a los programas  sociales es uno de los componentes estratégicos de la acción neoliberal de reducción del gasto del Gobierno  Central. 

Recuadro 2 

 

La negativa del Ministerio de Hacienda a reconocer la deuda con FODESAF 

 

El Ministerio de Hacienda descarta pagar una deuda de ¢965.790 millones con el Fondo de Desarrollo  Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), pese a que, en el 2013, aceptó que mantenía un pasivo con el  financiamiento de programas sociales…. 

Sin embargo, el reconocimiento del pasivo se modificó en la misiva DM-1902-2018, del 28 de agosto del  2018, en la cual Rocío Aguilar, jerarca de Hacienda, rechazó el cobro…. 

Greivin Hernández, director general de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones  Familiares (DESAF) confirmó que mantienen el cobro administrativo a Hacienda y esperan llegar a un  arreglo de pago. 

“Se recurrirá a todas las medidas por la naturaleza de los fondos. Son recursos con un fin específico y un  objetivo muy loable, no debe haber espacio de dudas de que estos recursos no se pueden renunciar, ni  dejar de reclamarlos por todos los medios posibles”, expresó Hernández. 

Geannina Dinarte, ministra de Trabajo, respaldó la posición de Desaf y rechazó los argumentos de la  jerarca de Hacienda. Además argumentó que la deuda existe y, legalmente, lo que procede es cobrarla…. La disputa por estos recursos tomó relevancia el 24 de setiembre, cuando la Contraloría General de la  

República ordenó a Hacienda y al Fondo llegar a una conciliación a más tardar en agosto del 2020…. “Queremos seguir girando de manera oportuna, de aquí en adelante, los recursos a Fodesaf, pero no  está previsto el poder hacer una transferencia de periodos anteriores”, destacó Aguilar, tras recordar  que con la reforma fiscal, aprobada en diciembre del 2018, desaparecieron los destinos específicos,  incluido el de los programas sociales. 

La Nación: 16 de octubre de 2019, página 13A 

 

Además de lo anterior, la regla fiscal apunta a la reducción de los salarios reales en la función pública. La  aplicación de esta acción producirá, al menos, dos cosas. Por una parte, se reduce el monto global del gasto  público, porque se pagan salarios reales más bajos. Por otra parte, desmotiva al empleado público lo que incide en la calidad del servicio. Así se está sirviendo la mesa para que el sector privado gane en competitividad frente  a la oferta pública; por ejemplo, en salud y educación. 

Para lograr la reducción de los salarios reales de los empleados públicos opera un truco similar al mencionado  para la reducción de las transferencias. Para comenzar, la regla fiscal pone un tope arbitrario sobre el gasto  global. Pero, como las funciones estatales son servicios, basados en recursos humanos, necesariamente la  aplicación del tope debe afectar principalmente a los salarios. De esta manera, la forma liberal para frenar el  gasto es reduciendo los salarios reales, mediante la figura del ajuste salarial “nominal fijo”. La figura 2 ilustra el  funcionamiento de este truco. 

 

La lógica normal del ajuste salarial, en toda economía de mercado, usualmente gira alrededor de compensar a  los salarios frente a la inflación que se produce en el país. Esto se logra reconociendo un porcentaje de ajuste  salarial igual a la inflación del país. Pero, eso mantiene igual los salarios reales, lo que no sirve al enfoque  neoliberal. Por lo tanto, para romper ese empate entre salarios nominales y la inflación se establece un monto  nominal fijo que no puede “defenderse” de la inflación. En términos generales, la figura 2 indica que, si el ajuste  salarial se da en términos nominales, y sin cambio a lo largo del tiempo, su valor en términos reales caerá porque  la inflación sigue su marcha deteriorando al salario nominal. La figura presenta dos ejemplos. Pongamos el caso  de un empleado público de baja calificación que tiene un salario de 600.000 colones. Si se da un ajuste de 4.000  colones eso representa el 0,7% del salario total. Si la inflación del país, expresada en el índice de precios, es del  3%, el salario en términos reales baja, porque el ajuste nominal fijo no compensa el nivel de la inflación. Este  desfase será mayor conforme más altos sean los salarios. En la figura 2 se muestra que, para un profesional  calificado de la educación, de la salud o del Poder Judicial, que tenga un salario de 2.000.000 millones de colones,  un ajuste de 4.000 colones es insignificante frente al nivel de la inflación. Y, de hecho, hay muchos trabajadores  de esas áreas que tienen salarios nominales más altos que el mostrado en el ejemplo. Obsérvese que se pone un  ejemplo de inflación baja como la de Costa Rica. Si la inflación fuera más alta, la reducción del salario sería más  notoria. En consecuencia, el truco está en decir algo como lo siguiente: “No se preocupen trabajadores, vamos a darles un ajuste salarial, solo que lo daremos como un monto de dinero, en lugar del porcentaje tradicional. Y en  los años siguientes les garantizamos que ese monto se mantendrá igual”. ¿Qué pasa con eso? El monto fijo será  pulverizado por la inflación, por lo que en términos reales, descontando la inflación, el ajuste salarial será cada  vez más bajo. Tremendo truco: con el ajuste de monto fijo se saca de la discusión el ajuste porcentual, que es lo  único que mantendría el poder adquisitivo de los salarios. Es decir, sólo asignando un ajuste salarial  porcentualmente igual a la inflación se mantendrían iguales los salarios. Con el ajuste por monto fijo los salarios  reales caerán, año con año. 

A la base de estas acciones, desde el punto de vista neoliberal, se encuentra el objetivo de reducir el pago de  impuestos. Argumentando que el gasto público no sirve (como se está difundiendo sistemáticamente a nivel  mediático) el enfoque neoliberal concluye que la carga tributaria es alta y que no debe aumentar. Esto cierra el  círculo perfecto de la ley de ajuste fiscal aprobado en 2018: se reduce el gasto para resguardar del pago de  impuestos a los segmentos de mayor ingreso. Como mencionamos antes, la ley tiene dos componentes: proteger  a los segmentos de alto ingreso respecto al pago de impuestos y bajar el gasto público. La lógica es clara: si se  asume que el gasto público es malo, ¿para qué pagar impuestos? En este sentido, no es casual que se anuncie la  presentación de un proyecto para bajar el costo del seguro de salud que administra la Caja Costarricense del  Seguro Social (CCSS) (La Nación, 8 de enero de 2020, página 7A). Si se bajan los salarios reales de los trabajadores  de la CCSS, es posible bajar el gasto real del seguro de salud y así, se podría reducir las cuotas que paga el sector  privado. De nuevo, se protegen los ingresos de los sectores de mayor ingreso, al costo de bajar la calidad del  servicio de salud. Algo similar se puede plantear, desde la perspectiva liberal, respecto al gasto en educación  universitaria pública o en el Poder Judicial: si se gasta menos en esas áreas (mediante la reducción de los salarios  reales), ¿para qué un FEES “tan alto”? o ¿para qué un fondo de financiamiento “tan alto” para el Poder Judicial? 

Dado lo anterior, crece en las esferas de decisión del sector público, un fanatismo anti estatal, un  fundamentalismo, que está imposibilitando el logro de una solución correcta del déficit fiscal. Hay una especie  de “yihadismo” fiscal que nubla la razón y que conduce a leyes y a la toma de decisiones que permiten la  reducción real del gasto, y que se correlacionan con la protección de los ingresos más altos de la sociedad. Se  está consolidando una guerra santa contra el supuesto enemigo de la libertad: el estado. Pero, con esto, se ataca  a los derechos humanos mediante el desmantelamiento de las funciones estatales básicas. La aplicación del  enfoque produce “victorias” de corto plazo que generan la ilusión de que el déficit fiscal se resolverá pronto. En  ese sentido, la perspectiva neoliberal, no logra ver las contradicciones que pueden generar problemas a mediano  y largo plazo, y que frenarían los “logros” del presente. ¿Qué se logra reduciendo el déficit basado en el  incremento de la pobreza, contrayendo la economía y desmantelando el mercado interno? Las consecuencias  podrían aparecer en el futuro. El ejemplo del experimento neoliberal de Argentina en el período 2015 – 2019 es  claro. La aplicación del fundamentalismo neoliberal llevó al incremento descontrolado de la pobreza, a la  contracción del mercado interno y de la economía, al desequilibrio de la balanza de pagos, lo que resultó en una  devaluación del 600% y una inflación crónica alrededor del 60%. Incluso, el intento de rescate más grande de la  historia, financiado por el Fondo Monetario Internacional, por un monto de $55.000, no logró evitar el desplome  total de la economía.4 

La alternativa al recorte indiscriminado 

La vía liberal de control del gasto público mediante el recorte indiscriminado no es la única alternativa. Otra vía  es el control ordenado del crecimiento del gasto. Esta vía es la presupuestación por resultados (conocida como  “performance budgeting” en los países de la OCDE). Los avances más exitosos, a nivel internacional, en materia  de control del gasto público están asociados a la incorporación de los modernos sistemas de presupuestación  

  

4 Véase: Joseph Stiglitz: “Macri y el FMI provocaron el desastre” (Página 12, Argentina):  https://www.pagina12.com.ar/219487-joseph-stiglitz-macri-y-el-fmi-provocaron-el-desastre

por resultados a las finanzas públicas. Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, entre otros,  han mejorado la gestión del gasto mediante estos sistemas. Se trata de un enfoque gerencial del gasto público. 

Desde hace veinte años, el país dispone de la Ley 8131 sobre presupuestos públicos, que permite una  presupuestación por resultados del más alto nivel. En el artículo 5 se establece que “los presupuestos deberán  expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos  necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo”. Esto conduce a un nuevo concepto de  control y evaluación del gasto, en el artículo 52, definiendo que el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de  Planificación deben generar un reporte de resultados de la ejecución de los presupuestos que permita “medir la  efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos”. La presupuestación por resultados es la herramienta que identifica las metas básicas de cada ministerio y calcula  los recursos humanos y materiales que se necesitan para hacer realidad tales metas, sin derroche. Es una labor  de gerencia moderna apoyada en tecnologías de información. Hace 25 años tal cálculo era muy difícil de realizar.  Hoy es una realidad gracias a los avances de las tecnologías de la información. En el presente es posible capturar  información de manera muy rápida y confiable mediante instrumentos como las tabletas o los teléfonos  inteligentes. Tal información se guarda en computadoras de gran capacidad de almacenamiento. Y, lo más  importante, con el hardware y el software actual, podemos hacer una minería de datos que nos habilita para  diagnosticar los procesos relativos a los datos almacenados y podemos proyectar el resultado de los  acontecimientos futuros, mediante análisis de múltiples escenarios que le dan mucha precisión a la toma de  decisiones. Esto cambia radicalmente la administración pública. Lamentablemente la ley 8131 no se aplica y con  el predominio neoliberal en las instancias de decisión fiscal está relegada al olvido. 

Debe mencionarse que la presupuestación por resultados no es complaciente con el derroche de recursos ni con  el crecimiento descontrolado del gasto. Es un medio alternativo al recorte indiscriminado, que permite el  establecimiento de topes presupuestarios, acorde con la restricción fiscal y los criterios de eficiencia y calidad en  la prestación de los servicios públicos. Incluso, esta metodología puede apoyar la protección de los derechos  humanos, en la medida en que permite el establecimiento de topes presupuestarios diferenciados (que protegen  a los programas relacionados con los derechos humanos) y administra la eficiencia de los programas buscando  el máximo impacto en las poblaciones más vulnerables. Por el contrario, el recorte indiscriminado, inspirado en  la regla fiscal, de base neoliberal, abre una “guerra santa” contra los ministerios, las entidades autónomas, el  Poder Judicial, las municipalidades, y contra los trabajadores públicos, disminuyendo arbitrariamente el nivel del  gasto de estas entidades y bajando los salarios reales. No hay ninguna base científica que diga que el límite de  expansión del gasto público debe ser 4%, ó 2% ó 0. Aplicando un límite, al estilo de la regla fiscal, el derroche de  los recursos queda inalterado porque no se mide la eficiencia; y desde luego no interesa preservar la calidad de  los servicios, y menos proteger a los programas estratégicos. La información aportada antes, sobre el recorte  indiscriminado del gasto en el período 2018 – 2020, es un claro ejemplo de lo que sucede cuando se aplica el  enfoque liberal. La presupuestación por resultados, en cambio, permite el establecimiento de topes  presupuestarios, acorde con la restricción fiscal, pero facilita la labor gerencial de los jerarcas dándoles una  herramienta, basada en la inteligencia gerencial, con lo que se maximiza el uso de los recursos en un marco de  análisis explícito de la eficiencia y de la calidad de los servicios. 

Un ejemplo: el sector salud 

Se pueden citar ejemplos exitosos de la presupuestación por resultados. Un caso es la experiencia del sector  salud mediante el sistema denominado PERC, que significa “Producción Eficiencia Recursos Costo” (www.mgpss perc.com). Dicho sistema es el fruto de un proyecto realizado por la Organización Panamericana de la Salud  (OPS/OMS) en las últimas tres décadas, en toda Latinoamérica. El PERC realiza, en el sector salud, lo que  mencionamos antes: mide los recursos humanos y materiales necesarios para la prestación de los diversos  resultados de los servicios de salud. Con esto se puede controlar la eficiencia en el uso de los recursos y calcular  su costo. Por lo tanto, a la hora de hacer el presupuesto de cualquier entidad de salud, es posible hacer asignaciones para el período siguiente de acuerdo a normas de rendimiento, que evitan el derroche y la  dispersión de los recursos. El sistema se ha desarrollado con mayor intensidad en los últimos años, aprovechando  los avances de las tecnologías de la información y la conectividad, de tal forma que se ha constituido en una de  las herramientas más útiles para la presupuestación por resultados en el sector público latinoamericano. 

Es posible aplicar el PERC en Costa Rica, porque el sistema se ha desarrollado en permanente contacto con las  entidades de salud nacionales. A inicios de la década del 90, la OPS buscó la participación de Costa Rica en el  proceso de desarrollo del PERC. De esta manera, un pequeño grupo de profesionales, varios de ellos  especializados en la gerencia médica, liderados por el Dr. Hernando Segura, se unió a la tarea de construcción  del sistema, a partir de la experiencia del país. Este grupo de trabajo se instaló en una pequeña oficina del  segundo piso del edificio anexo de la sede central de la CCSS, en la avenida segunda. Su esfuerzo fue una labor  titánica, ante la poca comprensión en el país del papel de este tipo de sistemas. Hoy, la OPS reconoce el trabajo  del Dr. Segura y su grupo, y desarrolla en Latinoamérica experiencias notables con el PERC, generando aportes  significativos a la gestión eficiente de los servicios de salud y la presupuestación por resultados. 

La experiencia del PERC revela que hay alternativas al recorte del gasto indiscriminado del neoliberalismo. El  lector que quiera profundizar en el tema puede revisar las siguientes referencias: 

Experiencia de Panamá: 

https://www.youtube.com/watch?v=qryEB2KRLvs 

https://www.youtube.com/watch?v=al2d-yEq-Rc 

Uso del PERC en América Latina: https://www.youtube.com/watch?v=uwiTtvtWHdA Visión general del PERC: https://www.youtube.com/watch?v=RECIFiGMoaE 

Economía de la salud y eficiencia: https://www.youtube.com/watch?v=j27FMKAR_YE

 

2.- La regresividad de la ley 9796 

Como presenta la figura 1, el ajuste fiscal del período 2018 – 2020 aplicó una reducción indiscriminada del gasto  buscando la reducción del déficit del Gobierno Central. En ese sentido, en el tanto en que las pensiones con cargo  al Presupuesto Nacional forman parte del gasto, se ha buscado una reducción de las mismas, con el supuesto  objetivo de colaborar en el control de las erogaciones. Por lo tanto, la aprobación de la ley 9796, en noviembre  de 2019, formó parte de las acciones que han integrado la estrategia fiscal de los últimos dos años. A  continuación se efectúa un análisis de las características de tal ley. 

Los contenidos de la ley 

La ley 9796 se aplica a los siguientes regímenes de pensiones: 

ARTÍCULO 2- Ámbito de aplicación 

Esta ley se aplicará a los regímenes de pensiones establecidos en las siguientes leyes: a) Todos los regímenes comprendidos en el artículo 2 de Ley N.º 9383, Ley Marco de Contribución  Especial de los Regímenes de Pensiones, de 29 de julio de 2016. 

b) Ley N.º 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros  Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.º 7092, de 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley del  Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992. 

c) La Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, 5 de setiembre de 1958. d) La Ley N.º 8, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 29 de noviembre de 1937. 

Esta ley no será aplicable a las personas cubiertas por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que  administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). 

Al respecto, la ley se propone los siguientes objetivos: 

a) Otorgarle continuidad y aplicabilidad a la contribución solidaria como un aporte para lograr el  sostenimiento de las pensiones. 

b) Contribuir con la eliminación de las desigualdades en los beneficios sociales de las pensiones y  jubilaciones, así como en las cargas tributarias. 

c) Dar sostenibilidad a los sistemas de pensiones mediante las nuevas aportaciones. 

Para lograr tales objetivos se utiliza un mecanismo establecido en el artículo 5: 

ARTÍCULO 5- Principio de contribución progresiva 

La deducción de la contribución obligatoria y solidaria se aplicará cumpliendo con la escalerilla de  contribución progresiva establecida en cada una de las leyes indicadas en el artículo 2 de la presente ley. …. 

 

En ningún caso, la suma de la contribución solidaria y la totalidad de las deducciones que se apliquen a  todos los pensionados y jubilados cubiertos por esta ley, podrá representar más del cincuenta y cinco  por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión o las pensiones, que por derecho  le correspondan al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por  ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión o las pensiones, la contribución  especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto  de la totalidad del monto bruto de las pensiones.

 

 

Con el fin de lograr que la contribución solidaria sea mayor en las pensiones más altas se modifica el monto  mínimo a partir del cual se aplica dicha contribución. En el régimen del Magisterio, tal mínimo corresponde “al  salario de un catedrático de la Universidad de Costa Rica, con la sola consideración de treinta anualidades y  dedicación exclusiva” (artículo 44 de la ley respectiva). En ese sentido, la ley rebaja un 45% este mínimo,  definiendo lo siguiente: 

ARTÍCULO 4- Pensión máxima universal exenta de la contribución solidaria 

Todas aquellas jubilaciones, pensiones unitarias o las multipensiones derivadas de los regímenes  contributivo y no contributivo,.… , que superen los montos que se dirán, según el régimen salarial público  al que pertenezcan, estarán sujetas a la contribución especial solidaria creada mediante las leyes  indicadas en los artículos 1 y 2 de la presente ley. 

Los montos exentos de la contribución especial solidaria son los siguientes: 

a) Hasta los ocho (8) salarios base del puesto más bajo pagado en la Administración Pública, según la  escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil, para el  caso de las pensiones y jubilaciones contempladas en la Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones  del Magisterio Nacional, de 5 de setiembre de 1958 y la Ley N.º 9383, Ley Marco de Contribución Especial  de los Regímenes de Pensiones, de 29 de julio de 2016. 

b) Hasta los seis (6) salarios base del puesto más bajo pagado en el Poder Judicial para el caso de las  pensiones y jubilaciones contempladas en la Ley N. º 8, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 29 de  noviembre de 1937. 

A partir de lo anterior, el artículo 6, define la nueva tabla de cotización del artículo 71 de la ley 2248 y sus  reformas, aplicando un mínimo de inicio de la tabla en ocho salarios base de la Administración Pública, lo que  corresponde a 2,2 millones: 

ARTÍCULO 6- Reforma del inciso a) del artículo 71 de la Ley N.° 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del  Magisterio Nacional, de 5 de setiembre de 1958 

Se reforma el inciso a) del artículo 71 de la Ley N.° 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio  Nacional, de 5 de setiembre de 1958. El texto es el siguiente: 

Artículo 71- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados […] 

a) Sobre el exceso del monto de ocho (8) salarios base del puesto más bajo pagado en la Administración  Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de  Servicio Civil y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicho tope, contribuirán con el veinticinco por  ciento (25%) de tal exceso. 

[…] 

El origen de la falta de sostenibilidad del régimen de reparto del Magisterio 

 

Los objetivos de la ley se refieren a la falta de sostenibilidad del régimen de reparto del Magisterio. Sin embargo,  tales objetivos están fuera de contexto porque los problemas de sostenibilidad de este régimen se originaron en  las decisiones de muchos ministros de Hacienda que tomaron las cuotas aportadas por los miles de educadores  y las usaron para otras cosas diferentes. Si esos recursos se hubieran tomado para establecer un verdadero fondo  para el pago de las pensiones de los educadores, hoy no se tendría el problema que se tiene con el pago de las  pensiones del Magisterio, en el régimen de reparto. El recuadro 3 muestra la información que tiene la JUPEMA  y que indica que en la actualidad el fondo previsional ascendería a un monto significativo. Estimaciones recientes,  posteriores a la información que contiene el recuadro, indican que el fondo previsional llegaría a los 5 billones  de colones, lo que equivale al 13% del Producto Interno Bruto (PIB). Es decir, ese fondo llegaría a un monto  equivalente a dos veces el déficit del Gobierno Central.

 

 

Por lo tanto, para lograr la sostenibilidad del régimen de reparto del Magisterio es necesario comenzar por el  restablecimiento del fondo. El Gobierno Central debe pagar esa deuda para dar una muestra de que se quiere  resolver el problema. En la medida en que se avance en esta dirección es posible convocar a los educadores con  pensiones más altas del régimen de reparto para dialogar y, con el apoyo de un estudio actuarial, consensuar un  aporte adicional, si es necesario. No reconocer la deuda del Gobierno Central con el régimen del Magisterio y  descargar únicamente sobre los educadores acciones como el aporte solidario, es evadir la realidad y no aportar  nada significativo para lograr la sostenibilidad del régimen de pensiones. Y esto es un ataque a los derechos de  un segmento de la población adulta mayor. Además, lo que podría recaudar anualmente la ley 9796 es un monto  de apenas 12.000 millones de colones, lo que equivale al 2% del gasto en pensiones del régimen del Magisterio.  Es decir, no se cumplen los objetivos a) y c) de la ley, definidos en el artículo 2. Este aporte es insignificante: la  ley 9796 no le aportará nada a la sostenibilidad del régimen de reparto del Magisterio. 

En este contexto, no ayuda a la solución del problema la visión actual del Gobierno Central. En el recuadro 4 se  presenta un ejemplo de esta visión que presenta a las pensiones del magisterio, en el régimen de reparto, como  un privilegio injustificado, desconociendo la deuda que tiene el Gobierno Central con el régimen del Magisterio.  Si se tuviera el fondo de 5 billones de colones, la historia sería totalmente diferente a como la difunde el Gobierno  Central y sus aliados en los medios de comunicación. Teniendo todos los elementos sobre la mesa de discusión,  es claro que el término “pensión de lujo” se desploma por su propio peso.

 

La regresividad de la ley 

Como se mencionó antes, en el artículo 4 la ley 9796 reduce el monto mínimo a partir del cual se aplica la  contribución solidaria establecida en el artículo 71 de la ley 2248 y sus reformas. Este pasa de 4 millones a 2,2  millones. Es decir, se reduce tal mínimo en un 45%. La ley no justifica por qué se aplicó esta rebaja tan fuerte. No  hay un estudio técnico que indique por qué se disminuye tanto ese monto mínimo de aplicación del artículo 71.  Sin embargo, el artículo 72 de la ley 2248 y sus reformas establece que cualquier modificación de la tabla de  cotización debe ser justificada con un estudio técnico. 

Esta rebaja del mínimo de cotización, definida en la ley 9796, modifica la tabla de cálculo de la cotización  solidaria, a través de lo establecido en el artículo 6, tal como se muestra en la figura 3.

Se observa en esta figura que los porcentajes de aporte, se aplicarían a rangos de pensión más bajos por lo que  el monto pagado será mayor. Debe notarse que la variación de esos rangos es muy fuerte comparado con la  situación actual del régimen del Magisterio. Por ejemplo, obsérvese un par de casos. Con la tabla actual se aporta  un 25% en un rango de 4 a 5 millones, mientras que la ley 9796 aplica ese 25% a un rango muy inferior de 2,2 a  2,8 millones. También, con la tabla actual se cotiza 65% en un rango de 9,8 a 12,3 millones; sin embargo, con la  ley 9796 la cotización de un 65% corresponde a un rango apreciablemente más bajo que va de 5,4 a 6,8 millones. 

Pero, esta tabla, definida en el artículo 6 de la ley, genera una falsa ilusión de progresividad. Conforme va  subiendo el monto del rango se espera que la contribución sea mayor porque el porcentaje asociado es mayor.  De esta manera, la ilusión genera la esperanza de que se produzca una progresión, conforme aumenta el monto  de la pensión, como lo indica el gráfico 2. En este gráfico se aplica la tabla de porcentajes citada a las pensiones  del régimen del Magisterio. La ilustración hace pensar que efectivamente hay una progresividad. En el recuadro  5 se muestra cómo presentaron los medios de comunicación esta supuesta curva de progresividad, al día  siguiente de la aprobación en primer debate de la ley. Si se cumpliera lo que muestra el gráfico 2, una pensión  bruta de 7 millones pagaría 2,4 millones de contribución solidaria.

 

 

Sin embargo, eso no será realidad porque lo establecido en el artículo 6 de la ley sobre la supuesta “escalerilla”  tiene una contradicción con el parámetro de no confiscación definido en el artículo 5. Este parámetro establece  que la suma de todas las deducciones sobre la pensión bruta no puede exceder el 55%. Lo que muestra el gráfico  2 es un espejismo porque no considera tal límite de no confiscación. Es decir, los artículos 5 y 6 tienen una  contradicción entre ellos, desde el punto de vista de la progresividad. El límite de no confiscación del artículo 5  impide que se haga realidad la curva de progresividad mostrada en el gráfico 2, a partir de la “escalerilla” del  artículo 6. Así que lo mostrado en el recuadro 5 no se producirá; esa información no tiene sustento matemático y solo sirve para crear la falsa ilusión en el público de que la ley será progresiva. En realidad una pensión de 7  millones no pagará 2,4 millones como cotización solidaria. Su aporté será de solo 663.000. 

El límite de no confiscación establece un tope a la suma de deducciones que se le aplican a una pensión. Por lo  tanto, no es posible aplicar la tabla de la figura 3 sin considerar las otras deducciones. A la hora de aprobar esta  ley se cometió un grave error de improvisación. No se estudiaron adecuadamente las implicaciones de los  contenidos de la ley y no se observó que los porcentajes de la cotización solidaria de la “escalerilla” del artículo  6 deben sumarse a las otras deducciones a que es sometida cada pensión. En ese sentido, el artículo 5 obliga a  sumar todas las deducciones y aplicar el límite de no confiscación del 55%. En consecuencia, la curva del gráfico  2 no existe, es un espejismo. Lo que cuenta es la suma de las deducciones y su comparación con el límite del  55%. 

En el gráfico 3 se muestra el conjunto de las deducciones aplicables en el caso del régimen del Magisterio. El  componente más importante de deducción, sin considerar la contribución solidaria, es el impuesto sobre la  renta, que se muestra mediante una línea negra. Si se agregan a este porcentaje del impuesto sobre la renta las  otras deducciones se obtiene la línea verde del gráfico en mención. Estas deducciones contienen el pago por el  seguro de salud de la CCSS, la cuota por administración de la JUPEMA y la póliza de vida. La suma de todas las  deducciones representa un importante porcentaje de contribución que fluctúa entre el 24% y el 29%,  dependiendo del monto de la pensión bruta. Debe notarse que esto es un nivel de contribución que absorbe  aproximadamente la mitad del límite de no confiscación. De esta manera, al aplicar los porcentajes de  contribución solidaria, como lo define la ley 9796, se agregan porcentajes exageradamente altos, que rebasan  fácilmente tal límite de no confiscación. La suma de todos los porcentajes de deducción se representa mediante  una línea azul en el gráfico 3. Se observa que, a partir de una pensión bruta de 6 millones, la suma de las  deducciones supera el 55% por lo que, de acuerdo al artículo 5 de la ley en mención, dicho total no es aplicable  y se establece un tope que impide aumentar el porcentaje de aporte de las pensiones más altas. El límite del 55%  se representa en el gráfico mediante una línea de puntos de color rojo. En consecuencia, aparece un rango ficticio  de contribución, a partir de las pensiones brutas de 6 millones, que se representa en el gráfico con rayas rojas.  La ansiedad fiscal, que está implícita en la ley 9796, desembocó en algo inviable, a pesar de que se ha hecho una  propaganda masiva que hace pensar al público que sí hay una progresividad, aunque no será realidad.

En consecuencia, la nueva tabla de cotización del artículo 71 no puede aplicarse a las pensiones superiores a 6  millones. Esto se observa en el gráfico 4 que muestra el efecto del límite de no confiscación del 55% en el aporte  de las pensiones. Cuando se llega a una pensión de 6 millones, la suma de las deducciones (por impuesto de  renta, por pago del seguro de salud, por cotización de los artículos 70 y 71 y otros) llega al máximo de 55% lo que  impide que el aporte de las pensiones superiores a ese monto sea creciente. Por el contrario, el aporte de las  pensiones superiores a 6 millones se reduce en comparación a las pensiones menores a dicho monto. Se produce  una curva de regresividad que genera una cotización mayor de las pensiones más bajas.

En las pensiones brutas más bajas, las menores a 6 millones, efectivamente, conforme sube el monto de la  pensión bruta, va aumentando la contribución en términos absolutos, en colones. Esto se dibuja mediante la  parte negra de la curva de regresividad. Tal aumento es posible porque los porcentajes de cotización son  menores a 55%, como se observa en el gráfico inferior. Pero, después de los 6 millones de pensión bruta, aparece el tope de 55%, lo que limita la contribución. De esta manera, la cotización comienza a disminuir, por lo que se  rompe el principio de progresividad. Esto se muestra mediante la parte verde de dicha curva. Así, se producen  contradicciones, no aceptables, para tal principio. Por ejemplo, aplicando la ley 9796 a una pensión de 4 millones  aportaría 334.000 colones mensuales, de acuerdo al artículo 71 de la ley 2248 y sus reformas, mientras una  pensión de 9 millones generaría una contribución solidaria de 140.000 colones. Es decir, conforme mayor es la  pensión se paga menos por concepto de contribución solidaria. 

Peor aún a lo anterior, la ley se reduce a lo absurdo, porque después de una pensión bruta de 10 millones, las  pensiones netas comienzan a subir si se comparan con lo que reciben en este momento de acuerdo a la ley  vigente del régimen de reparto del Magisterio. Por lo tanto, aparece en el gráfico citado una parte de color rojo  de la curva de regresividad que muestra valores negativos, lo que significa que esas pensiones aportarán menos  que lo que contribuyen hoy. Es decir, esas pensiones, en su valor neto, aumentarán con la ley en mención. Esto  es la contradicción máxima de dicha ley: pretende bajar las pensiones netas, pero termina subiéndolas, después  de 10 millones de pensión bruta. 

En el anexo se presentan cálculos ilustrativos de lo que muestra el gráfico 4. Ahí se observa que una pensión de  4 millones aportaría más que una de 9 millones. Y se comprueba que una pensión de 12 millones resultaría en  una pensión neta mayor con la ley 9796. Para el cálculo de estos ejemplos y de los valores mostrados en el gráfico  4 se utilizó una plantilla de cálculo que puede obtenerse en el sitio www.franciscoesquivel.com en la sección de  noticias. 

En consecuencia, la ley 9796 ha producido una aberración matemática que genera regresividad en la aplicación  de la contribución solidaria. Es claro que a la hora de aprobar la ley hubo improvisación, derivada de la ansiedad  fiscal. Pero la matemática no se equivoca: hay una contradicción insalvable entre la tabla de porcentajes de la  contribución solidaria de la “escalerilla” y el límite del 55% de no confiscación. 

Como resultado de la regresividad, y de la cantidad de pensiones menores a 5,5 millones, la recaudación que  generará la ley 9796 se concentrará en las pensiones más bajas, como se observa en el gráfico 5. El 88% de la  recaudación será pagado por las pensiones menores a 5,5 millones.

3.- La profundización de la regresividad: la superposición de tablas 

Además de lo anterior existe una superposición de tablas de cotización al aplicar lo establecido en el artículo 5.  Al parecer, como producto de las consultas del proyecto de ley, se había generado una opinión que alertaba  sobre la posibilidad de que la tabla de cálculo del artículo 71, definida en el artículo 6 de la ley 9796, se sumara  a lo que se pagaría como contribución básica, del artículo 70. Antes de la ley 9796, una pensión inferior a 4  millones no paga la contribución solidaria, pero sí paga una contribución básica a partir de una pensión mínima  que en el régimen del Magisterio está en un nivel cercano a los 770.000 colones. Con la ley 9796, las pensiones  superiores a 2,2 millones deben pagar la contribución solidaria. Pero, se debería interpretar que a partir de 2,2  millones y hasta los 4 millones no debería aplicarse la tabla de contribución básica, porque estaría operando la  tabla de la contribución solidaria. La redacción original del proyecto de ley no aclaraba esto y se prestaba para  que se interpretara que, en el rango de 2,2 millones a 4 millones, se debería pagar la contribución básica y la  contribución solidaria. Eso sería una superposición de tablas de cotización. Por lo tanto, se introdujo una  aclaración de este aspecto, de tal forma que la versión aprobada al 30 de setiembre de 2019 tenía una redacción  que aclaraba esto para el caso del régimen del Magisterio: 

“ARTÍCULO 7- Reforma de los artículos 70 y 71 de la Ley N.° 2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus  reformas 

A) Refórmense el subinciso d) del inciso 1) y el subinciso d) del inciso 2) ambos del artículo 70 de la Ley  2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus reformas, para que en adelante se lean de la siguiente manera: Artículo 70- Cotización básica de los funcionarios activos y de los pensionados 

1-Todos los funcionarios activos cubiertos por este régimen cotizarán según lo siguiente: a) Hasta dos veces la base cotizable, con el ocho punto setenta y cinco por ciento (8.75%) de su salario. b) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta cuatro veces la base cotizable, con el  doce por ciento (12%) de ese exceso. 

c) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta seis veces la base cotizable, con un  catorce por ciento (14%) de ese exceso. 

d) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior, y hasta el monto de pensión máxima general  establecido para todos los regímenes de pensiones, con un dieciséis por ciento (16%) de ese exceso. 

2-Todos los pensionados cubiertos por este régimen, sea que hayan adquirido su derecho al amparo de  esta ley o de cualquiera de las anteriores, sean estas la Ley N.° 2248, de 5 de setiembre de 1958, y sus  reformas, o la Ley N.° 7268, de 14 de noviembre de 1991, y sus reformas, cotizarán según lo siguiente: a) Hasta tres veces la base cotizable, exento. 

b) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta cuatro veces la base cotizable, con un  doce por ciento (12%) de ese exceso. 

c) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta seis veces la base cotizable, con un  catorce por ciento (14%) de ese exceso. 

d) Sobre el exceso de lo establecido en el inciso anterior y hasta 8 veces el salario base más bajo  pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida  por la Dirección General de Servicio Civil, con un dieciséis por ciento (16%) de ese exceso. 

Para los efectos de este artículo, debe entenderse por base cotizable el salario base más bajo pagado  por la Administración Pública. 

B) Refórmese el inciso a) y adiciónese un párrafo final al artículo 71 de la Ley 2248 del 5 de setiembre de  1958 y sus reformas, para que en adelante se lean de la siguiente manera: 

Artículo 71- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados

25 

(…) 

a) Sobre el exceso de 8 veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la  escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y hasta  por el veinticinco por ciento (25%) de dicho tope, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal  exceso. 

b) 

c) 

d) 

e) 

f) (…).” 

Lo que aparece destacado en negrita y subrayado es la clave para interpretar que no habría superposición de  tablas de cotización. Esa frase aclara que la contribución básica se pagará hasta 8 veces el salario base más bajo  pagado en la Administración Pública (2,2 millones). Pero, en la redacción definitiva de la ley dicha aclaración  desapareció, como se puede comprobar en el artículo 6 de la ley 9796: 

“ARTÍCULO 6- Reforma del inciso a) del artículo 71 de la Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones  del Magisterio Nacional, de 5 de setiembre de 1958. 

Se reforma el inciso a) del artículo 71 de la Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio  Nacional, de 5 de setiembre de 1958. El texto es el siguiente: 

Artículo 71- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados [ ... ] 

a) Sobre el exceso del monto de ocho (8) salarios base del puesto más bajo pagado en la Administración  Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de  Servicio Civil y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicho tope, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso. 

[ ... ]” 

 

Al desaparecer la reforma del artículo 70, tal artículo queda igual a como está en la ley actual. Es decir, la  cotización básica se cobrará hasta 4 millones. Por lo tanto, la ley obliga al pago simultáneo de la contribución  básica y de la contribución solidaria, en el rango de 2,2 a 4 millones de pensión bruta. En la figura 4 se muestra  cómo operaría la tabla de contribución de la ley 9796 con la redacción que tenía el proyecto de ley al 30 de  setiembre. Se nota que existe un “desplazamiento” fluido desde la contribución básica (definida en el artículo 70  de la ley 2248 y sus reformas) hacia la contribución solidaria (definida en el artículo 71 de la citada ley). Hasta un  nivel de la pensión de 2,2 millones se cobraría el 16% en el último rango de la contribución básica y nada más.  Esto se haría posible por el texto subrayado de la modificación del artículo 70 en la redacción del 30 de setiembre,  mostrado antes.

 

Figura 4 

La tabla de la ley 9796 sin superposición de tablas de cotización 

Sin embargo, al eliminarse la modificación del artículo 70, en la redacción final de la ley, la contribución básica  no se detiene en 2,2 millones, sino que continúa hasta 4 millones, como está definido en la ley 2248 y sus  reformas. En consecuencia, aparece la superposición de tablas de cotización que muestra la figura 5. Con la  redacción final de la ley se debe pagar la contribución básica en el rango de 2,2 millones hasta 4 millones y sobre  ese mismo rango de pensión se debe pagar la contribución solidaria (establecida en la modificación del artículo  71). Es decir, sobre el monto de pensión que va de 2,2 millones hasta 4 millones se deben pagar dos  contribuciones: la básica y la solidaria. Se produce una doble cotización sobre el mismo ingreso. 

 

 

La superposición de tablas de cotización agudiza la regresividad de la ley. En el gráfico 6 se representa la curva  de regresividad mostrada en el gráfico 4, sin considerar la superposición de tablas de cotización. Se representa  mediante una línea de puntos. En tal gráfico también se muestra la curva de regresividad considerando la superposición de tablas de cotización. En este caso las pensiones más bajas deben realizar un aporte mayor,  como se observa a través de la línea continua. En el gráfico 4, sin considerar la superposición de tablas de  cotización, la regresividad se manifestaba a partir de pensiones mayores a 6 millones. Esto corresponde al punto  en donde la línea de puntos toca a la línea continua en el gráfico 6. Pero, al incorporar la superposición de tablas  de cotización la regresividad se manifiesta en las pensiones mayores a 5 millones. La línea azul ahora aparece en  el nivel de 5 millones. Esto quiere decir, que la superposición de tablas de cotización no llega a las pensiones más  altas y se concentra en las pensiones menores a 5 millones. Es decir, la regresividad de la ley es más fuerte con  la superposición de tablas de cotización, lo que se observa en el segmento negro de la línea continua, que es más  elevado que el segmento trazado con línea de puntos. Las pensiones más bajas pagan más con la superposición  de tablas de cotización, mientras las pensiones mayores a 5 millones van reduciendo su cotización solidaria. 

La explicación de este fenómeno radica en la aplicación del límite de no confiscación del 55%. La combinación de  las deducciones de la contribución básica y de la contribución solidaria con las otras deducciones como la del  impuesto sobre la renta, la del seguro de salud, y similares, genera un porcentaje muy alto de contribución. Por  lo tanto, la posibilidad de gravar a las pensiones más altas se agota en una pensión de 6 millones, sin la  superposición de tablas de cotización. Pero, con la superposición de tablas de cotización, el margen se reduce a  un nivel de pensión de 5 millones. 

Al momento de redactar este documento, el proyecto de ley 21345, presentado por el exministro de la  Presidencia, elimina el tope de cobro de la contribución básica, por lo que la superposición de tablas de cotización se aplicará a las pensiones mayores a 4 millones. Sin embargo, es claro que a las pensiones más altas no se  aplicará dicha superposición de tablas de cotización porque operará el límite de no confiscación del 55%. En  consecuencia, la superposición de tablas de cotización seguirá recayendo sobre las pensiones más bajas  profundizando la regresividad de la ley.

 

4.- El impacto fiscal de la ley 9796 

A pesar de la ansiedad fiscal de la ley 9796, su impacto en las finanzas del Gobierno Central es mínimo.  Estadísticamente no es significativo. Lo que se recaudará anualmente es el 1,9% de lo que se paga por el total de  pensiones del Régimen de Reparto del Magisterio Nacional. Esto se muestra en el gráfico 7. En consecuencia, la  recaudación de la ley 9796 no le aportará nada relevante a la sostenibilidad del régimen ni a corto, ni a mediano  y largo plazo. Asimismo, tal recaudación representa el 0,06% de la deuda pública (6 diezmilésimas partes), como  se ve también en el gráfico 7. Es decir, la recaudación de la ley 9796 es completamente despreciable  estadísticamente respecto al problema principal de las finanzas del Gobierno como lo es la deuda pública. 

 

La Superintendencia de Pensiones envió un documento a la Comisión Legislativa que estudió el proyecto de ley.  En ese documento reconoce que el “ahorro” generado será absolutamente irrelevante en la proyección del gasto  en pensiones del régimen de reparto, hasta el año 2106. El gráfico 8 muestra el comportamiento del gasto en  pensiones del RTR antes y después de la ley 9796. Las curvas de gasto proyectado hasta 2016, antes y después  de la ley, representadas en el gráfico, son casi iguales. Son tan similares las dos curvas que hay que poner mucha  atención para notar que el gráfico está mostrando dos curvas. En 85 años las finanzas del RTR no tendrán ningún  impacto derivado de la ley 9796. En consecuencia, se afectan los derechos de los pensionados del RTR para no  generar ningún resultado fiscal importante.

 

El verdadero problema del déficit fiscal es el costo de la deuda pública, como lo reveló el Ministro de Hacienda  en su comparecencia a la Asamblea Legislativa, a inicios de febrero de 2020. Un medio de comunicación reportó  la opinión del ministro de la siguiente manera: 

“Chaves informó de que los intereses (de la deuda) consumen el equivalente al 5,1% del producto interno  bruto (PIB)” 

La Nación: 11 de febrero de 2020, página 4A 

En el gráfico 9 se observa que el déficit del Gobierno Central es del 7% respecto al PIB. En consecuencia, el factor  clave para reducir el déficit es encontrar una solución al pago de intereses de la deuda pública, que representa  el 71% del total del déficit (5/7). El gráfico ilustra la importancia del pago de intereses en el déficit fiscal, lo que  demuestra que es el factor principal de tal déficit. 

Al respecto, se trabaja para reducir ese pago con acciones como las siguientes: 

∙ Reingeniería de la deuda: se espera obtener un financiamiento adicional que proporcione plazos  mayores y tasas de interés menores. Con ese financiamiento se pagaría una parte cara de la deuda. Así  el costo de la deuda (los intereses) bajaría. 

∙ Traslado de excedentes de entidades autónomas hacia el gobierno central con el fin de reducir el saldo  total de la deuda 

Por lo tanto, en el corto plazo, las acciones fiscales deben concentrarse en reducir el pago de los intereses de la  deuda pública. Las reformas a los sistemas de pensiones con cargo al presupuesto no pueden aportarle nada  importante al esfuerzo de reducir el déficit. En el caso del régimen de reparto del Magisterio, sí podría existir, a  mediano y largo plazo, un aporte a la reducción del déficit, si se constituye el fondo del régimen, en la medida  en que el Gobierno pague la deuda de los 5 billones. Pero, esto es algo totalmente distinto a la reducción de las  pensiones. Si se constituyera el fondo del régimen de reparto, los pensionados de dicho régimen se pueden hacer  cargo del pago de sus pensiones, de manera auto sostenible, dejando de ser un cargo al presupuesto nacional.

 

 

5.- Las fracturas financieras del Régimen de Reparto del Magisterio  Nacional 

La información presentada en el apartado anterior revela que insistir en el recorte de las pensiones más altas no  rendirá frutos financieros. El déficit del RTR sólo se resolverá atacando las raíces del desequilibrio financiero, que  se encuentran por el lado de los ingresos del régimen. Por eso, en este apartado se profundiza en los problemas  de ingresos que tiene el RTR. 

El Régimen de Jubilaciones del Magisterio Nacional fue establecido en 1958 mediante la ley 2244. A partir de ese  momento, todos los trabajadores del sector educación quedaron cubiertos por un sistema de jubilación cuyo  financiamiento debió tener una participación tripartita: trabajador, empleador y estado, de acuerdo a lo  establecido en el artículo 73 de la Constitución Política: 

Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales,  regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger  a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias  que la ley determine. 

En la práctica eso no se cumplió en lo relativo al Estado, tanto en su calidad de tercera parte del financiamiento  como en su condición de empleador. 

Los educadores sí cumplieron con su parte aportando las cuotas de manera puntual, mes a mes. Sin embargo,  esas cuotas no se utilizaron para establecer un Fondo para el pago de las pensiones del Magisterio. El Estado  desvió los fondos y los utilizó para financiar otros gastos de la operación cotidiana de las entidades públicas. Esto  es claramente inconstitucional de acuerdo a lo establecido por el artículo 73 de la Constitución: 

Artículo 73.-…. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su  creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. 

En consecuencia, las malas prácticas financieras del Estado generaron dos fracturas en el financiamiento del  Régimen. Por una parte, el Estado no aportó los recursos que debía poner de acuerdo al artículo 73 de la  Constitución. Por otra parte, se desviaron los fondos de los educadores en contra de lo indicado por el mismo  artículo constitucional. 

Es claro que estas fracturas produjeron un desfinanciamiento crónico del Régimen del Magisterio. Así evolucionó  el Régimen, por algunas décadas, acumulando las contradicciones financieras de la irresponsabilidad estatal. Y  llegó el momento en que el déficit era muy evidente por lo que se aplicó un correctivo, parcial e insuficiente. Así,  se introdujeron modificaciones a la ley original con el fin de lograr un mejor financiamiento de la cantidad  creciente de pensiones. Los cambios más importantes se produjeron en 1991 con la ley 7268 y en 1995 con la  ley 7531. La reforma de 1995 dividió a los beneficiarios en dos grupos. En el primer grupo se ubicó a los  educadores más antiguos en el régimen: “Quedan cubiertas por este Régimen todas las personas que se  desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera vez con anterioridad al 15 de julio  de 1992 o hayan nacido antes del 1º de agosto de 1965.” De esta manera se creó el régimen transitorio de  reparto. En el segundo grupo se ubicó a los restantes beneficiarios, creándose el régimen de capitalización  colectiva. Este régimen opera con una lógica de capitalización, diferente al concepto tradicional de reparto. 

En consecuencia, en 1995, la partición del Régimen original generó una tercera fractura financiera: erosionó la  base de contribuyentes del sistema de pensiones. A partir de ese año, el Régimen de Reparto perdió a miles de cotizantes que pasaron al Régimen de Capitalización Colectiva, disminuyendo sustancialmente los ingresos del  sistema, ya deteriorados por las dos fracturas iniciales. 

El Régimen que se creó en 1995 debe denominarse un Régimen de Reparto deformado porque no opera como  debería funcionar un verdadero régimen de Reparto. Por eso explicaremos a continuación la lógica de un régimen  de reparto y el impacto generado en el Régimen del Magisterio por la ley 7531 de 1995. 

¿Qué es un régimen de reparto? 

Un régimen de reparto se organiza sobre un principio de solidaridad: los que trabajan hoy aportan los recursos  para financiar las pensiones de los que están jubilados hoy. La figura 6 muestra ese principio. En el reparto los  trabajadores activos (representados por figuras blancas) contribuyen con una cotización solidaria que sirve para  pagar las pensiones de los jubilados de ese momento (mostrados como figuras grises). Esta cotización se  complementa con el aporte patronal y el del Estado. Conforme pase el tiempo, los jubilados y sus sucesores  saldrán del sistema, por fallecimiento. Pero, serán reemplazados por los que hoy son activos, que mañana serán  pensionados (lo que se muestra con línea de puntos). En el mañana surgirán nuevos trabajadores que serán los  encargados de aportar las cotizaciones solidarias para financiar las pensiones de los nuevos jubilados. Y, así,  sucesivamente, se extiende el sistema de reparto al infinito. Siempre habrá nuevos pensionados que tendrán la  condición de jubilados por haber cumplido su ciclo laboral, y de manera complementaria, surgirán nuevos  trabajadores que financiarán sus pensiones. 

El sistema de reparto es típico del Estado de Bienestar: el financiamiento de las pensiones es una obligación de  los trabajadores activos, de los patronos y del Estado, que reconocen el aporte a la sociedad que dieron en el  pasado los pensionados del presente. 

 

Desde el punto de vista financiero, el sistema de reparto necesita una rigurosa administración actuarial. Los  ingresos generados por los trabajadores activos, así como el aporte patronal y el del Estado, deben ingresar a un  Fondo separado, con administración propia. Tales ingresos pasan a alimentar una reserva financiera que  garantiza el pago de las pensiones presentes y futuras. Al respecto, como la reserva no se usa completa en el  presente, es posible invertir parte de ella en los mercados financieros con el fin de lograr un incremento del  Fondo. La correcta administración actuarial debe vigilar que la reserva y los aportes futuros de las cotizaciones  sean suficientes para el pago de las pensiones, que son el gasto del sistema. En la figura 7 se muestra cómo debe  funcionar financieramente un sistema de reparto.

 

Los recursos existentes en la reserva más las cotizaciones de los trabajadores y los aportes de los patronos y del  Estado, así como las ganancias derivadas de las inversiones financieras, generan un Fondo robusto que tiene una  magnitud suficiente para pagar las pensiones. El Fondo es significativamente más grande que las necesidades de  pago de las pensiones, como se observa en la figura. Así, la diferencia entre el tamaño del Fondo y los gastos de  las pensiones se maneja como una reserva que nunca se acaba. Al respecto, es vital el seguimiento actuarial de  este mecanismo. Constantemente se proyectan el nivel que tendrá el Fondo en el futuro y el nivel de los gastos  de las pensiones, garantizando que la reserva se mantiene en un monto apropiado para que el pago de las  pensiones sea sostenible en el futuro. Si la proyección actuarial indica que los gastos crecerán más de lo  acostumbrado, se necesitará un ajuste a las cotizaciones de los trabajadores y a los aportes de los patronos y del  Estado. Alternativamente, si no hay acuerdo sobre el incremento de las cotizaciones y los aportes, se necesitará  modificar el nivel de las pensiones. De esta manera, al realizarse dichos ajustes se garantiza la solvencia financiera  del Fondo a mediano y largo plazo. 

¿Qué es un régimen de capitalización? 

El resurgimiento del enfoque económico liberal, en las décadas del 80 y del 90, en la forma del neoliberalismo,  estimuló una crítica al sistema de reparto calificándolo de “paternalista”, ya que consideraba que el Estado no  debía intervenir en el funcionamiento de los sistemas de pensiones. Para el liberal la acción del Estado es mala  para la economía. En ese sentido, los mercados que organizan la actividad del capitalismo deben funcionar sin la  “distorsión” que genera el accionar del Estado. 

En ese contexto, la crítica al sistema de reparto derivó en la idea de que el principio de solidaridad es ineficiente  y se presta para los abusos. En particular se consideró que las organizaciones sindicales presionarían para  obtener beneficios excesivos, fuera de la realidad económica de cada país. En el pensamiento del liberal no existe  el concepto de solidaridad; no es necesario: con solo que los mercados funciones libres todo saldrá perfecto y cada persona logrará lo mejor para su bienestar. Siendo así la perfección del capitalismo de libre mercado, el  liberal se pregunta: ¿para qué la solidaridad?, el mercado lo hará todo. 

Por lo tanto, el neoliberalismo propuso eliminar el sistema de pensiones basado en el reparto. Pensaron que era  mejor que el mercado, con su perfección, aportara una solución, la mejor posible, a las pensiones de los jubilados.  En ese sentido, lo mejor es que el individuo asuma su pensión como una gestión individual, aprovechando la  perfección de los mercados financieros. Cada uno se hará cargo de su pensión gestionándola como un ahorro  que se incrementará a lo largo de su vida laboral. En la figura 8 se muestra el concepto. Desde que el individuo  tiene su primer trabajo hasta el último mes laboral, estará ahorrando para tener su pensión. No necesita la  solidaridad de nadie porque existirán operadoras de pensiones que le garantizarán el mejor rendimiento de su  ahorro. En un ambiente de libre empresa, se tendrá una cantidad apropiada de operadoras de pensiones que  competirán por obtener los recursos de los trabajadores y buscarán maximizar el ahorro del individuo que será  su pensión cuando termine su ciclo laboral. 

La figura 8 revela que, en la concepción neoliberal, la pensión no es el resultado de un proceso social, basado en  la solidaridad, sino que es el fruto de las decisiones del individuo, apoyado por la operadora de pensiones que le  asesora sobre el mejor camino para obtener el máximo de rentabilidad. Es decir, el sistema de pensión no es un  proceso colectivo, como en el reparto, sino que es una suma de acciones individuales, en donde cada persona  administra su ahorro, sin pensar en lo que pasa con los demás. El individuo (mostrado mediante una figura  blanca) gestiona el incremento de su ahorro, apoyado por la operadora de pensiones. Al final de su vida laboral  se convertirá en un pensionado (representado por la figura gris) usando el ahorro acumulado en su período de  trabajador activo. 

Se comprenderá que el método de capitalización es un gran negocio para el capital financiero. Se trata de  administrar los ahorros de millones de personas, cobrando una comisión que le garantiza una rentabilidad  sustanciosa. Por eso el capital financiero presiona frecuentemente para desmantelar los regímenes de reparto y  captar los ahorros de los trabajadores en sus operadoras privadas. 

Como la capitalización es individual, reproduce las diferencias entre los individuos. Quien tiene más ingreso en  su vida laboral tendrá una pensión mayor, derivada de una mayor capacidad de ahorro. Los sistemas de  capitalización más maduros, que tienen dos o tres décadas de funcionamiento, ya muestran esta realidad. Un  caso revelador es el chileno. El sistema de capitalización se instauró en ese país con la dictadura de Pinochet. Al 

madurar ese sistema ha generado diferencias enormes entre las pensiones. Por lo tanto, desde hace varios años  ya se tienen propuestas para modificar y/o eliminar el sistema. Una modificación del sistema se produjo durante  la segunda administración de Michelle Bachelet, al aprobarse el establecimiento de una especie de “pensión” no  contributiva para las pensiones más bajas, lo que se carga al presupuesto nacional.

 

La tercera fractura del Régimen de Reparto del Magisterio Nacional 

Desde 1958 el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional tuvo una lógica de reparto, tal como lo ilustra la  figura 6. Sin embargo, operó de manera deformada porque el Estado no cumplió con sus cuotas y además desvió  las cuotas aportadas por los educadores. Tal deformación impidió que el Régimen operara con los criterios  actuariales rigurosos que indica la figura 7. Por lo tanto, el sistema de pensiones fue deficitario, durante las  décadas del 60, del 70 y del 80. En la década del 90 la magnitud del déficit condujo a la aprobación de la ley 7531,  buscando un remedio parcial a tal situación. La ley no asumió la deuda acumulada por el Estado a lo largo de 37  años; por el contrario, descargó sobre los educadores activos y los pensionados la “solución”, como lo muestra  la figura 9. 

Habiendo transcurrido, ya en ese momento, una década de aplicación de políticas neoliberales de apertura  comercial y de reducción o desmantelamiento de algunas esferas de la acción pública, se generó un ambiente  propicio para la crítica al concepto de reparto que imperaba en el sistema de pensiones del Magisterio. Se le  asignó al reparto la culpa del déficit, cuando en realidad era producto de la irresponsabilidad del Estado por no  haber aportado sus cuotas. Así, como si el reparto fuera un pecado de la acción pública, se decidió que los  educadores más jóvenes, y los nuevos que entraran en el futuro, no deberían contaminarse del pecado. De esta  manera, pasaron al Régimen de Capitalización Colectiva (RCC). Los educadores con mayor antigüedad deberían  pagar el costo del pecado del reparto. Se quedarían en un sistema de reparto de carácter terminal: ya no  entrarían más educadores al sistema. El costo de ese sistema recaería sobre los trabajadores activos y los  pensionados. El Estado no asumiría su responsabilidad y se olvidaría de la deuda; más bien, la deuda seguiría  creciendo porque se mantendría evadiendo el pago de las cuotas. 

La figura 9 explica que al pasar miles de educadores al RCC, a partir de 1995, se redujo el número de trabajadores  activos que cotizaban para el reparto. Quedó dentro del Régimen de Reparto cierta cantidad de trabajadores  activos, que disminuye rápidamente conforme ellos se van pensionando. Y llegará el momento en que ya no  habrá trabajadores activos, porque el sistema está cerrado al ingreso de nuevos miembros. En consecuencia, los  ingresos naturales del reparto van desapareciendo gradualmente. Por eso, la ley 7531 estableció que los  pensionados deberían asumir una cotización durante todo su período de jubilación. Así, la parte más importante  de la cotización pasa de los trabajadores activos, que van disminuyendo rápidamente, a los pensionados. Esa es  la fundamentación del artículo 71 de la ley en mención, así como de la obligación de los pensionados de seguir  contribuyendo al artículo 70. En la figura 9 se muestra cómo desaparece el aporte de los trabajadores activos  para dar lugar a una especie de autofinanciamiento cargado a los pensionados. 

Sin embargo, lo anterior fue una solución parcial que no resolvió el problema de fondo. Lo que aportan los  decrecientes trabajadores activos y los pensionados no alcanza para financiar todo el gasto en las pensiones del  Régimen de Reparto. La erosión de la base de cotizantes, por la migración al RCC, produjo una tercera fractura  al régimen. Se trata de una fractura letal que generó una herida financiera sin solución. Aunque el Estado 

decidiera aportar sus cuotas, el sistema de reparto ya no puede financiar equilibrado con una reserva sana como  lo menciona la figura 7. Por el contrario la fractura letal condena al Régimen de reparto a un déficit permanente,  como lo muestra la figura 10. Dicha ilustración simula lo que pasa con un sistema de reparto que pierde a una  parte importante de sus cotizantes, como sucedió en 1995. Para mostrar con más claridad el significado de la  fractura generada por la erosión de cotizantes, la figura 10 asume que el Estado aporta sus cuotas y proyecta  una ruta imaginaria de los ingresos y los gastos contabilizando sólo el efecto de tal erosión. La ilustración indica  que en el momento indicado por un * se produce una partición del sistema, perdiendo una parte importante de  sus cotizantes. Como resultado de esa partición los ingresos comienzan a caer porque hay menos cotizantes,  pero los pensionados siguen siendo los mismos por lo que el gasto sigue su tendencia normal al crecimiento. Se  observa en la figura que llega el momento en que los gastos alcanzan a los ingresos, y, a partir de ahí se produce  un déficit que va creciendo sin parar. 

El ejemplo mostrado en esta figura es imaginario porque supone que el Estado paga sus cuotas. Pero revela con  claridad el impacto en un sistema de reparto de una fractura ocasionada por la reducción de la base cotizante.  En el caso real del Régimen de Reparto del Magisterio se puede tener una idea de lo que significa hoy la erosión  de la base cotizante con sólo repasar los datos de los afiliados el Régimen de Reparto y al RCC. En ese monto el  Régimen de Reparto tiene aproximadamente 44.000 pensionados y 7.000 educadores activos, mientras que el  RCC tiene 101.000 afiliados activos. Es decir, los miembros del RCC duplican a los afiliados del Régimen de  Reparto. Si el sistema de pensiones del Magisterio no se hubiera partido en 1995, esos 101.000 educadores del  RCC hoy estarían cotizando para el Régimen de Reparto. 

Con frecuencia se escucha la idea de que los pensionados del Magisterio no cotizaron lo suficiente por lo que  sus pensiones no son correctas. Hay casos de personas que se pensionaron sin haber cotizado por un período de  tiempo apropiado. Sin embargo, esos casos representan un porcentaje muy bajo del total de pensionados del  Régimen de Reparto. Además, los defectos de la legislación que permitieron esos casos se han ido solucionando.  Pero, la gran mayoría de los pensionados de este régimen contribuyeron correctamente durante su período  laboral. Lo apuntado en este documento muestra que el problema del déficit del Régimen de Reparto no es un  asunto de falta de cotizaciones de los pensionados, sino que la explicación básica es la tercera fractura, originada  en 1995, que erosionó la base de cotizantes. A esto se agregan las dos fracturas iniciales, por la irresponsabilidad  del Estado. Y la combinación de las tres fracturas genera un déficit significativo que no ha sido causado por los  pensionados, que han cumplido puntualmente con sus cotizaciones. La causa del déficit es de la acción  irresponsable del Estado.

 

Quienes argumentan la supuesta falla de cotización de los pensionados del Régimen de Reparto muestran un  desconocimiento de lo que es un Régimen de Reparto. Probablemente están pensando que este régimen debió  pedirle más “ahorro” a los pensionados para que al final “justificaran” una pensión más alta. Pero, si piensan de  esa manera revelan que están confundiendo lo que es un método de capitalización con un método de reparto.  En el método de capitalización es válido pedir más ahorro al individuo para que tenga una pensión más alta  cuando se haya jubilado. Pero en el método de reparto eso no tiene sentido. En ese caso, lo que se debe  garantizar es el buen funcionamiento del financiamiento tripartito: los trabajadores, el patrono y el Estado deben  dar sus aportes puntualmente y el administrador del sistema debe vigilar actuarialmente el comportamiento de  la reserva para aplicar oportunamente los correctivos que sean necesarios. En 62 años de existencia del sistema  de pensiones del Magisterio esto no se ha producido por irresponsabilidad del Estado. Para culminar las malas  prácticas, lo que hizo la tercera fractura, en 1995, fue generar la herida letal al sistema, impidiendo  estructuralmente que se pueda lograr el equilibrio financiero del sistema. Por lo tanto, el Estado debe actuar  responsablemente, a partir de ahora, financiando el déficit hasta que el Régimen de Reparto llegue a su final. El  Estado provocó el problema; ahora debe asumir su responsabilidad. 

La solución 

Desde el punto de vista de la sostenibilidad del Régimen de Reparto, la única solución de peso es que el Gobierno  reconozca sus malas prácticas en este régimen. Si el Gobierno paga la deuda mencionada, JUPEMA podría  establecer un verdadero Fondo de pensiones. Con un Fondo alimentado por un capital de relanzamiento del  régimen de Reparto, más la aplicación de un reconocimiento por la erosión de la base de cotizantes, se podría  tener un financiamiento de las pensiones con estabilidad hasta que el régimen termine su funcionamiento. Y si  fuera necesario dar un aporte adicional por parte de los jubilados, éste resultaría de un verdadero análisis  actuarial y no de una decisión antojadiza como ha sido la tabla de contribución solidaria de la ley 9796. 

Esto revela la necesidad de contar con un estudio actuarial que muestre los aportes que debe dar cada parte.  Ese estudio actuarial sería un análisis integral. No se trataría de un simple estudio de un fondo que se proyecta  en el futuro de acuerdo a los ingresos y los gastos probables. Considerando que en 1995 el régimen de  jubilaciones del Magisterio se partió en dos, se debe aceptar que el régimen de Reparto (una de las dos  particiones) quedó dañado estructuralmente porque se le quitó la posibilidad de contar con las aportaciones de  nuevos miembros, que, a partir de ese momento, pasaron a la otra partición (el régimen de Capitalización  Colectiva). 

La figura 11 esquematiza los componentes que debería tener el estudio actuarial integral. Una correcta  proyección de ingresos debe contener lo siguiente: 

∙ El pago que debe hacer el Estado para reponer la deuda de 62 años 

∙ El aporte del Estado como patrono y como tercer factor del financiamiento tripartito, a partir de este  momento 

∙ El aporte del Estado para compensar la erosión de la base cotizable que él mismo ocasionó partiendo el  régimen en 1995. 

∙ El aporte de los educadores activos y de los pensionados

 

Por lo tanto, para lograr la sostenibilidad del régimen de reparto del Magisterio es necesario comenzar por el  restablecimiento del Fondo. Por una parte, el Gobierno Central debe pagar la deuda para dar una muestra de  que se quiere resolver el problema. Y, asumiendo que, en 1995, se fracturó estructuralmente el sistema de  financiamiento, el Gobierno Central, no sólo debe pagar la deuda sino también dar un aporte que complemente  las cotizaciones de los pensionados En la medida en que se avance en esta dirección es posible convocar a los  pensionados, y a los educadores activos, para dialogar y, con el apoyo del estudio actuarial, consensuar un aporte  adicional, si es necesario. No reconocer la deuda del Gobierno Central con el régimen del Magisterio y descargar  únicamente sobre los jubilados acciones como el aporte solidario de la ley 9796, es evadir la realidad y no aportar  nada significativo para lograr la sostenibilidad del régimen de reparto.

Anexo