Dr. Francisco Esquivel V.
ECONOMISTA
Las finanzas del Gobierno Central han mejorado notablemente desde 2021. Luego de superar el momento crítico de la pandemia, la situación financiera del Gobierno comenzó a reportar resultados cada vez más positivos. Desde el punto de vista puramente fiscalista lo que ha sucedido es un resultado significativo. Sin embargo, una parte de la mejora fiscal se sustenta en el deterioro del funcionamiento de varias de las entidades del Gobierno Central. En ese sentido, es importante preguntar: ¿Para qué los superávits en tales condiciones? Al basarse en la contracción de las actividades gubernamentales, ¿serán sostenibles los superávits en el mediano y en el largo plazo? Tarde o temprano se hará evidente que se debe invertir en la infraestructura pública, que hay cque ajustar los salarios de los empleados públicos y de las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, y que hay que pagarle la deuda a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), entre otros aspectos. No es posible que se mantenga ese desmantelamiento de la actividad gubernamental.
A continuación, se presentan las siete claves para entender la situación fiscal del país.
El resultado fiscal
1.- La situación financiera del Gobierno Central se describe mediante el cálculo de un balance que se llama saldo primario. Este saldo resulta de la resta de los ingresos que obtiene el Gobierno menos sus gastos, sin considerar el pago de los intereses de la deuda pública.
El saldo primario reportaba déficits al final de la década anterior. Es decir, los ingresos de cada año no alcanzaban para financiar los gastos normales, sin considerar el pago de los intereses de la deuda. Esto se agudizó con la pandemia en 2020. Por ejemplo, en 2020 el déficit fue de 1,2 billones de colones (1.200.000.000.000). Sin embargo, tal déficit primario se eliminó en 2021, y en 2022 reportó un superávit de aproximadamente 900.000 millones de colones (900.000.000.000). En este caso, los ingresos superaron significativamente a los gastos normales, sin considerar el pago de los intereses de la deuda. Al tercer trimestre de 2023 el Ministerio de Hacienda reporta que se mantiene la tendencia al superávit. Por lo tanto, es de esperar que al finalizar 2023 se tenga un superávit de aproximadamente un billón de colones (1.000.000.000.000).
2.- Sin embargo, al tomar en cuenta el pago de los intereses, aparece un déficit porque es necesario usar el superávit primario para pagar los intereses de la deuda, sin completar totalmente dicho pago. Por ejemplo, en 2022, el pago de intereses fue de 2 billones de colones (2.000.000.000.000). En consecuencia, se usó el superávit primario de 900.000.000.000 colones para pagar parte de esos intereses y quedó un déficit de 1,1 billones de colones (1.100.000.000.000).
Para 2023 se espera que el déficit sea similar al de 2022. Aunque se trata de un déficit, la situación financiera es mejor si se compara con lo que pasó en 2020, cuando el déficit alcanzó un monto de 2,9 billones (2.900.000.000.000).
La explicación del superávit primario
A continuación, presentamos las dos claves para entender cómo se produjo el superávit primario.
3.- El Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) ha mejorado después de la crisis generada por la pandemia. Mientras en 2020 se recaudaron 1,6 billones de colones (1.600.000.000.000) por concepto de este impuesto, ya para este año se estima una recaudación de 2,3 billones de colones (2.300.000.000.000). La reactivación de la economía, observada desde 2021 y la mejora de algunos instrumentos de recaudación, aprobados en la Ley 9635 de 2018, para el ajuste fiscal, son los factores explicativos de este incremento. Sin embargo, se trata de un resultado pobre porque se puede mejorar aún más la recaudación de este impuesto.
Lo anterior se ha complementado con una mejora del impuesto sobre la renta (IR). Este impuesto mejoró de manera constante desde 2018, incluso superando el efecto de la pandemia. En 2018 se recaudaron 1,7 billones de colones (1.700.000.000.000) en dicho impuesto. Pero, ya para 2023, se espera una recaudación de 2,5 billones de colones (2.500.000.000.000). Aunque es un aumento importante, también es una mejora limitada, considerando que diversas entidades piensan que es posible recaudar más con este impuesto. El Fondo Monetario Internacional ha estimado que la recaudación de este impuesto puede incrementarse sustancialmente. La Contraloría General de la República (CGR) ha llamado la atención sobre la necesidad de mejorar los mecanismos de supervisión del proceso de recaudación. Recientemente la CGR ha estimado que los métodos de recaudación de este impuesto pueden mejorar notablemente, de tal manera que la recaudación podría aumentar en 2,3 billones de colones (2.300.000.000.000). En todo caso, la mejora de estos dos impuestos no es despreciable, aunque insuficiente.
4.- Además de lo anterior, en la parte del gasto se reporta una contracción significativa. Sectores estratégicos de la acción gubernamental han sido afectados con los recortes aplicados. El gráfico que se muestra a continuación, ilustra el tipo de contracción que se ha realizado en algunas de las entidades principales del Gobierno Central. Por ejemplo, el gráfico muestra el recorte del gasto en educación y en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, lo que afecta el mantenimiento de la obra vial. De manera similar, se reporta una contracción del gasto del Ministerio de Agricultura, lo que es una muestra más de la desprotección del sector agrícola por parte de las políticas públicas. También se observa la contracción del gasto en el funcionamiento del Poder Judicial y en el aporte que da el Gobierno para la reducción de la pobreza que realiza el FODESAF. En este recuento no debe olvidarse la deuda del Gobierno Central con la CCSS que tiene una magnitud enorme.
La aplicación de la regla fiscal ha generado los recortes mostrados en el gráfico. El mecanismo de la regla es muy sencillo: se establece un nivel máximo de la deuda del Gobierno que se calcula como porcentaje respecto al Producto Interno Bruto (PIB). La política fiscal actual lo define como el 60% respecto al PIB. Si el monto de la deuda sobrepasa ese nivel, se activa una “cláusula gatillo” que frena el gasto. ¿Cómo se definió ese porcentaje crítico de la deuda? Arbitrariamente. ¿Por qué no un 80%, o un 40%? En Japón ese indicador llega a 256%. En Estados Unidos el indicador asciende a 133%, mientras en Canadá equivale al 116%. Estos países aplican políticas de ingreso y de gasto para reducir los déficits; pero no se amarran a la rigidez de una regla fiscal como la costarricense, que opera en función del porcentaje de la deuda respecto al PIB.
Este procedimiento de la regla fiscal contiene un truco: se amarra el freno del gasto a un “indicador duro” que se sabe no va a bajar en varios años. Las últimas estimaciones muestran que, por varios años, el indicador estará por encima de ese fatídico 60%. En consecuencia, se tiene la excusa perfecta para frenar el nivel del gasto hasta niveles insospechados. Cuando el indicador vuelva a su “nivel normal” inferior al 60% será tarde: varias, o muchas funciones habrán sido desmanteladas. Incluso, podría suceder que el déficit del Gobierno se elimine en uno o dos años, pero el nivel de la deuda todavía supere el fatídico 60% respecto al PIB. En consecuencia, tendríamos el absurdo de que el gasto se sigue recortando, aunque no habría déficit.
La alternativa
La situación fiscal puede mejorar aún más. Pero se deben usar vías alternativas para lograr esa mejora. Al menos hay que considerar varios aspectos estratégicos que se mencionan a continuación.
5.- La regla fiscal está generando daños que justifican su eliminación. Cercena áreas importantes de la gestión pública, de manera arbitraria, obedeciendo al dogma anti estatal. Y lo hace sin evaluar lo básico: la eficiencia, el impacto y la calidad del gasto. Por lo tanto, debe sustituirse por un nuevo método de control del gasto, manteniendo la estabilidad fiscal. La ley 8131, aprobada hace 20 años, ofrece un marco metodológico para diseñar ese nuevo método, sin los defectos citados.
6.- El superávit primario podría aumentar si se renegocia el pago de intereses de la deuda interna. Un segmento muy importante de esta deuda está en poder de entidades estatales; algunas son entidades financieras. Al respecto, no se justifica que el Gobierno Central le pague intereses de usura a otras entidades que son del mismo Estado.
7.-Además, hay que mejorar la recaudación del impuesto sobre la renta. Como mencionamos, diversas entidades han aportado información como para pensar que este impuesto puede tener un significativo rendimiento adicional.